張勁
經(jīng)國序民，正其制度。中國共產(chǎn)黨歷來重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)攬“四個偉大”，統(tǒng)籌“兩個大局”，緊緊圍繞黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，把加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設作為全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策，堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設，取得了歷史性的成就。實踐證明，黨規(guī)黨紀發(fā)揮了強大治理效能，彰顯了中國特色社會主義制度優(yōu)勢。黨的各級組織、全體黨員干部必須始終保持對黨規(guī)黨紀的敬畏之心，自覺遵守黨規(guī)黨紀。
創(chuàng)新理論引領，黨內(nèi)法規(guī)制度建設取得歷史性成就
黨的十八大以來，習近平總書記以鮮明的戰(zhàn)略思維、辯證思維、系統(tǒng)思維、創(chuàng)新思維、歷史思維、法治思維、底線思維，圍繞黨內(nèi)法規(guī)制度建設作出一系列重要論述。強調(diào)要從事關黨長期執(zhí)政和國家長治久安的高度，緊緊圍繞黨和國家工作大局推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設；強調(diào)“兩個維護”是黨的最高政治原則和根本政治規(guī)矩；強調(diào)黨章是全面從嚴治黨的總依據(jù)和總遵循；強調(diào)要完善和落實民主集中制；強調(diào)思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，依規(guī)治黨和以德治黨相統(tǒng)一；強調(diào)要扭住提高質(zhì)量這個關鍵，狠抓制度執(zhí)行；等等。這些重要論述科學回答了黨內(nèi)法規(guī)制度建設“是什么”“為什么”“怎么干”等重大問題，為新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設指明了方向，提供了根本遵循。
截至2024年3月，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共3890部。其中，黨中央制定的中央黨內(nèi)法規(guī)221部，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的部委黨內(nèi)法規(guī)202部，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)3467部。黨的十八大以來，新制定修訂的黨內(nèi)法規(guī)占比超過70%。在黨的創(chuàng)新理論引領下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設力度之大前所未有，數(shù)量之多前所未有，執(zhí)行之嚴前所未有，保障之強前所未有，黨內(nèi)法規(guī)制度建設實現(xiàn)了跨越式、高質(zhì)量發(fā)展。
治黨必依黨規(guī)，開辟制度治黨、依規(guī)治黨的新境界
治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。全面從嚴治黨在根本上靠制度治黨，制度治黨的重心在依規(guī)治黨。新時代堅持黨的領導和黨的建設實踐推進到哪里，全面從嚴治黨就延伸到哪里，黨內(nèi)法規(guī)制度建設就跟進到哪里，開辟了制度治黨、依規(guī)治黨的新境界。
黨規(guī)黨紀貫穿黨的建設各方面、全過程。黨的十九大報告指出，要“全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中”。把“制度建設”與黨的“五大建設”相結(jié)合，共同作用于黨的建設目標任務，黨的建設因制度建設的貫穿而制度化、規(guī)范化、程序化。以黨的政治建設為例，一方面，在起草和制定黨內(nèi)法規(guī)時，要堅持以黨的政治建設為統(tǒng)領，自覺站穩(wěn)政治立場、把握政治方向，使每一部黨內(nèi)法規(guī)都經(jīng)得起政治檢驗。另一方面，要通過制定黨內(nèi)法規(guī)，將黨的政治建設的要求轉(zhuǎn)化為剛性的制度約束。黨的十八大以來，黨中央圍繞黨的建設，特別是圍繞政治紀律、政治規(guī)矩、規(guī)范用權、強化問責等出臺許多重要黨內(nèi)法規(guī)，包括廉潔自律準則、關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則、黨務公開條例、重大事項請示報告條例、黨政領導干部考核工作條例、黨員教育管理工作條例、問責條例、黨員權利保障條例、干部教育培訓工作條例、紀律處分條例、黨史學習教育工作條例、巡視工作條例等。這些黨內(nèi)法規(guī)全方位扎緊了制度籠子，突出用制度治黨、管權、治吏，提高了黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。
黨規(guī)黨紀貫通黨的領導各方面、各領域。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。新時代全面加強黨的領導法規(guī)制度建設，制定修訂了組織工作條例、宣傳工作條例、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例、政法工作條例、政治協(xié)商工作條例等各方面黨的領導法規(guī)制度。在黨的領導的各個領域，也不斷強化黨內(nèi)法規(guī)制度供給。例如，《地方黨政領導干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》《信訪工作條例》等，這些法規(guī)加強了黨的領導地位，規(guī)范了黨的領導行為，把黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”落到實處，推動了黨和國家各項事業(yè)發(fā)展。
黨規(guī)必須嚴密，已經(jīng)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系
在黨的創(chuàng)新理論指引下，新時代加大體系構(gòu)建頂層設計力度，加大制度缺項短板補齊力度，加大制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一維護力度，加大制定體制機制保障力度，形成了以黨章為統(tǒng)領，以黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度為4大板塊的“1＋4”黨內(nèi)法規(guī)體系。
加大體系構(gòu)建頂層設計力度。2012年黨中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，這部被稱為黨內(nèi)“立法法”的黨內(nèi)法規(guī)，對黨內(nèi)法規(guī)制定的原則、權限、規(guī)劃和計劃、審批等作出明確規(guī)定。2013年黨中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，這是黨的歷史上第一個黨內(nèi)法規(guī)制定五年規(guī)劃。2014年黨的十八屆四中全會把“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國特色社會主義法治體系，這是黨的重大理論和制度創(chuàng)新，也是黨內(nèi)法規(guī)體系建設的新戰(zhàn)略布局。2016年黨中央出臺《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》，這是黨的歷史上第一個專門部署推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設的中央文件。隨后，2018年、2023年黨中央分別發(fā)布了第二個、第三個中央黨內(nèi)法規(guī)五年規(guī)劃，明確了不同階段制度建設的任務書、路線圖、時間表。
加大制度缺項短板補齊力度。以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌推進各位階、各類型、各領域黨內(nèi)法規(guī)制定工作，針對全黨重大問題，出臺實踐需要、務實管用的中央黨內(nèi)法規(guī)，填補大量制度空白，引領黨內(nèi)法規(guī)體系建設加速推進。以黨的組織法規(guī)制度為例，黨中央先后制定修訂了地方委員會工作條例、工作機關條例、支部工作條例、農(nóng)村基層組織工作條例、黨組工作條例、黨和國家機關基層組織工作條例、國有企業(yè)基層組織工作條例、中央委員會工作條例等黨內(nèi)法規(guī)，構(gòu)建起較為完備的黨的組織法規(guī)制度體系。2021年黨中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》，這是我們黨歷史上第一部全面規(guī)范紀律檢查委員會工作的基礎性黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)定了橫向到邊、縱向到底的嚴密組織制度，填補了黨內(nèi)法規(guī)的制度空白。
加大制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一維護力度。黨內(nèi)法規(guī)的體系化，不只是制度“量”的增加，更是整體協(xié)調(diào)統(tǒng)一的“質(zhì)”的提升。2012年至2014年、2019年，黨中央兩次進行黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理，決定廢止、宣布失效和修改了866件中央法規(guī)文件，實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度“瘦身”和“健身”。另外，通過建立健全黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查制度，及時發(fā)現(xiàn)和處理“問題文件”，維護黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接協(xié)調(diào)，維護黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
加大制定體制機制保障力度。主要包括：一是建立中央書記處定期聽取黨內(nèi)法規(guī)工作情況報告的制度。中央書記處按照習近平總書記的指示、中央政治局及其常委會的決策部署，負責牽頭抓總，研究謀劃與具體推動黨內(nèi)法規(guī)工作。二是建立中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度，負責研究中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和年度工作計劃等工作。各省區(qū)市也普遍建立了聯(lián)席會議機制。三是召開全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議，專門集中研究部署黨內(nèi)法規(guī)制度建設工作。
2021年7月1日，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上，習近平總書記宣布，我們黨已經(jīng)“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。這是我們黨100年來持續(xù)推進制度建設，特別是黨的十八大以來統(tǒng)籌推進制度治黨、依規(guī)治黨的成果，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設史上的重要里程碑，標志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設邁入高質(zhì)量發(fā)展階段。
立規(guī)必重質(zhì)量，確保黨內(nèi)法規(guī)立得住、行得通、管得了
隨著黨內(nèi)法規(guī)體系日趨健全完善，我們當前面臨的主要問題，不是法規(guī)制度有沒有，而是好不好。習近平總書記高度重視黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量問題，強調(diào)“要堅持科學立規(guī)、民主立規(guī)，確保每項黨內(nèi)法規(guī)都立得住、行得通、管得了”。
確保黨內(nèi)法規(guī)“立得住”，關鍵是遵循立規(guī)的科學性、民主性。要完善黨內(nèi)法規(guī)制定程序，堅持調(diào)查研究、發(fā)揚民主，廣泛征求意見，把實踐檢驗行之有效、黨員群眾認可的法規(guī)制度制定出來，使黨內(nèi)法規(guī)具有堅實的共識基礎；要掌握制度建設的周期性規(guī)律，及時進行法規(guī)制度的立改廢；要加強黨內(nèi)法規(guī)備案審查，實行有件必備、有備必審、有錯必糾，把好黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量關。
確保黨內(nèi)法規(guī)“行得通”，主要是強化立規(guī)的可行性、可操作性。黨內(nèi)法規(guī)要立足國情和黨情，堅持實事求是，既不降格以求，也不提出不切實際的要求；要堅持于法周延、于事簡便，不搞堆砌辭藻、花里胡哨的“制度形象工程”。
確保黨內(nèi)法規(guī)“管得了”，重點是突出立規(guī)的針對性、實效性。要堅持法規(guī)制度既有激勵、容錯機制，又有嚴格的監(jiān)督、懲戒制度，形成可執(zhí)行、可監(jiān)督、可檢查、可問責的制度安排；要強化法規(guī)制度的適配性，實現(xiàn)法規(guī)配套完備，避免法規(guī)制度過于籠統(tǒng)、彈性空間大、牛欄關貓等現(xiàn)象。
新時代以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設扭住提高質(zhì)量這個關鍵，與時俱進制定修訂了許多黨內(nèi)法規(guī)。例如，2009年7月黨中央頒布試行《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，以習近平同志為核心的黨中央在總結(jié)新時代巡視工作理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果的基礎上，于2015年、2017年、2024年三次完善該條例，以更高標準深化政治巡視，不斷提高巡視工作規(guī)范化水平，強化巡視整改和成果運用，充分發(fā)揮了巡視綜合監(jiān)督作用，為反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固作出了突出貢獻。再如，2013年11月黨中央印發(fā)《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》后，有關部門相繼出臺公務接待管理、會議費管理、公務用車制度改革、公務差旅等方面的20項配套法規(guī)制度，推動中央黨內(nèi)法規(guī)在本部門、本領域落實落地，增強了法規(guī)制度的針對性、操作性、實效性。
執(zhí)規(guī)必動真格，真正實現(xiàn)讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威
天下之事，不難于立法，而難于法之必行。黨中央堅持制定和實施并重，通過加強學習教育、健全執(zhí)規(guī)體系、強化違規(guī)追究等途徑和方式，把主體責任、監(jiān)督檢查、專項整治、目標考核、責任追究等有機結(jié)合，在抓常、抓細、抓長上下功夫，以“釘釘子”精神狠抓黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹落實。
尊規(guī)知規(guī)懂規(guī)，把握執(zhí)規(guī)的必要前提。把黨內(nèi)法規(guī)學習好、理解好，才能把黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行好。新時代以來，黨中央通過部署開展各項主題教育活動，強化黨內(nèi)法規(guī)出臺的宣傳解讀，健全常態(tài)化學習教育機制，扎實推進黨章黨規(guī)黨紀內(nèi)化于心、外化于行。2023年黨中央印發(fā)《關于建立領導干部應知應會黨內(nèi)法規(guī)和國家法律清單制度的意見》，明確領導干部應知應會黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的總體要求和學習重點，進一步將其制度化、清單化。2024年4月黨中央印發(fā)《關于在全黨開展黨紀學習教育的通知》，聚焦解決一些黨員、干部對黨規(guī)黨紀不上心、不了解、不掌握等問題，組織黨員特別是黨員領導干部認真學習《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，強化紀律意識、加強自我約束、提高免疫能力，增強政治定力、紀律定力、道德定力、抵腐定力，讓黨員、干部受警醒、明底線、知敬畏。
健全執(zhí)規(guī)體系，夯實執(zhí)規(guī)的保障機制。2016年黨中央印發(fā)《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》，提出要形成“高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系”。2019年黨中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》。這一全面規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制的專門黨內(nèi)法規(guī)，確立了在黨中央集中統(tǒng)一領導下，“黨委統(tǒng)一領導、黨委辦公廳（室）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、主管部門牽頭負責、相關單位協(xié)助配合、黨的紀律檢查機關嚴格監(jiān)督的執(zhí)規(guī)責任制”，建立了執(zhí)規(guī)責任清單、黨內(nèi)法規(guī)實施評估等制度，形成了較為完備的“統(tǒng)分結(jié)合、各司其職，一級抓一級、層層抓落實”的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系。
強化違規(guī)必究，發(fā)揮執(zhí)規(guī)的威懾作用。只有違規(guī)必究，黨內(nèi)法規(guī)才能真正體現(xiàn)其制度剛性和威懾力，才能防止“破窗效應”。習近平總書記高度重視黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行，強調(diào)“制度制定很重要，制度執(zhí)行更重要”，“對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力、落實不好、問題突出的，要敢于亮黃牌、掏紅牌”。2023年黨中央根據(jù)黨的二十大精神再次修訂了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》。這次修訂明確“把嚴的基調(diào)、嚴的措施、嚴的氛圍長期堅持下去”，突出問題導向，聚焦黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的重點難點，與時俱進完善紀律規(guī)范，體現(xiàn)了真抓嚴管、違規(guī)必究的基本精神。
使命昭示未來。新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設的成就和治理效能，是馬克思主義為什么行、中國特色社會主義為什么好的生動詮釋，是我們堅持“四個自信”的重要保障。在新的歷史起點上，我們有理由相信，作為管黨治黨“基本方式”的黨內(nèi)法規(guī)制度建設必將乘風破浪、再上新臺階！
?。ㄗ髡呦抵袊ù髮W法學院黨內(nèi)法規(guī)研究所所長）
